《廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）已經(jīng)2022年12月20日湛江市人民政府第十五屆36次常務(wù)會議通過，自2023年6月1日起施行。
一、制定《管理辦法》的依據(jù)和必要性
廣東徐聞珊瑚礁國家級自然保護(hù)區(qū)（以下簡稱保護(hù)區(qū)）位于廣東省雷州半島的西南部，地處徐聞縣境內(nèi)，分布在角尾、邁陳、西連三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的西部海區(qū)。保護(hù)區(qū)內(nèi)的珊瑚礁是我國大陸沿岸唯一發(fā)育和保存的現(xiàn)代珊瑚岸礁，現(xiàn)有珊瑚種類3目19科82種，其中石珊瑚54種，全部為國家Ⅱ級重點(diǎn)保護(hù)動物。保護(hù)區(qū)內(nèi)珊瑚資源密集，生態(tài)環(huán)境良好，水質(zhì)優(yōu)異，漁業(yè)物種豐富，成為廣東省的一張生態(tài)名片。為了貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，依法保護(hù)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性，推動保護(hù)區(qū)可持續(xù)發(fā)展，有必要依據(jù)國家有關(guān)自然保護(hù)區(qū)法律、行政法規(guī)和我省地方性法規(guī)，制定我市政府規(guī)章《管理辦法》。
首先，制定《管理辦法》是結(jié)合保護(hù)區(qū)實(shí)際，具體實(shí)施我國有關(guān)自然保護(hù)區(qū)法律、行政法規(guī)和我省地方性法規(guī)的需要。我國十分重視依法推動海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》、《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》、《防治陸源污染物污染損害海洋管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)對海洋自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立和保護(hù)做了一般性規(guī)定，我省頒布《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》《廣東省實(shí)施<中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法>辦法》等地方性法規(guī)，也對海洋自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)作了規(guī)定。結(jié)合保護(hù)區(qū)重點(diǎn)保護(hù)珊瑚礁及其生態(tài)系統(tǒng)的實(shí)際需要，有必要依據(jù)上位法的規(guī)定，頒行《管理辦法》對保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)、管理和利用等活動作出具體規(guī)定，使得上位法的一般規(guī)定得以具體落實(shí)。
其次，制定《管理辦法》是有效地保護(hù)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性的需要。研究表明，珊瑚礁生態(tài)是人類的重要資源，具有保護(hù)海岸、維護(hù)生物多樣性、維持漁業(yè)資源、吸引旅游觀光等重要功能，對維護(hù)海洋生物多樣性和生態(tài)平衡發(fā)揮著不可替代的作用。同時，珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)也較為脆弱，對生長環(huán)境和人類活動非常敏感。作為我國大陸沿岸唯一發(fā)育和保存的現(xiàn)代珊瑚岸礁，保護(hù)區(qū)內(nèi)的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)面臨著氣候變化和人類活動的不利影響，尤其是海上捕撈、養(yǎng)殖、污染物排放、保護(hù)區(qū)內(nèi)的違規(guī)建設(shè)活動等，破壞了珊瑚礁生長環(huán)境，造成珊瑚白化甚至死亡，成為珊瑚礁的主要“殺手”。要防止和遏制珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)退化，最關(guān)鍵的是要對涉及保護(hù)區(qū)的人類活動進(jìn)行嚴(yán)格限制，為珊瑚礁的生長創(chuàng)造良好的自然環(huán)境。因此，必須通過頒布《管理辦法》明確保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍、原則和對象，明確監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格限定人類活動，為政府和民眾提供行為指引，為珊瑚礁爭取更多的“休養(yǎng)生息”的機(jī)會，讓珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)得以自然的生長。
第三，制定《管理辦法》是依法強(qiáng)化監(jiān)管，加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)同，提高保護(hù)區(qū)綜合監(jiān)管能力的需要。作為國家級自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)區(qū)主管部門的層級是省級，而對發(fā)生在保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法行為具有執(zhí)法權(quán)限的是保護(hù)區(qū)所在地的市和徐聞縣政府有關(guān)主管部門。這種省級主管、地方執(zhí)法的體制，容易產(chǎn)生執(zhí)法的主動性和緊迫性不高的現(xiàn)象。因此，需要通過頒布《管理辦法》明確市和徐聞縣人民政府以及有關(guān)監(jiān)管部門的職責(zé)，在監(jiān)管部門之間建立協(xié)同執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法責(zé)任，為提高保護(hù)區(qū)的綜合監(jiān)管水平創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。
第四，制定《管理辦法》是樹立生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先，提高全社會海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的需要。保護(hù)區(qū)面臨的突出問題是保護(hù)和民生之間的矛盾。保護(hù)區(qū)沿岸漁民長期從事漁業(yè)養(yǎng)殖作業(yè)，靠海吃海的思想觀念根深蒂固。因此，在保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作中，既要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，保護(hù)優(yōu)先，嚴(yán)格監(jiān)管的原則，又要妥善處理保護(hù)區(qū)所在地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和居民生產(chǎn)生活，必須通過頒布《管理辦法》對妥善處理保護(hù)和民生的關(guān)系作出規(guī)定。
第五，制定《管理辦法》是完善我省自然保護(hù)區(qū)法規(guī)體系，提高我省自然保護(hù)區(qū)保護(hù)法制化水平的需要。我省是珊瑚礁大省。珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)是我省海洋生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，是我省海洋生態(tài)的彌足珍貴的自然資源。但是，我省至今沒有一部珊瑚礁保護(hù)的地方性法規(guī)。制定《管理辦法》這樣一部珊瑚礁保護(hù)的地方政府規(guī)章，也是填補(bǔ)了我省自然保護(hù)區(qū)立法的空白，從長遠(yuǎn)看，能夠?yàn)槲沂≈贫êＱ笞匀槐Ｗo(hù)區(qū)的地方性法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)。
二、《管理辦法》的主要內(nèi)容
《管理辦法》共有二十二條，主要內(nèi)容有：
1、明確《管理辦法》的調(diào)整對象和適用范圍，即在保護(hù)區(qū)的保護(hù)、建設(shè)、利用和監(jiān)管活動要適用《管理辦法》（第二條）。
2、明確保護(hù)區(qū)的管理原則，即保護(hù)區(qū)實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，維護(hù)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的自然狀態(tài)和完整性，并妥善處理與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)和居民生產(chǎn)、生活的關(guān)系（第三條）。
3、明確政府職責(zé)，即市人民政府對保護(hù)區(qū)保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，徐聞縣人民政府作為屬地政府對保護(hù)區(qū)保護(hù)工作的主體職責(zé)，毗鄰保護(hù)區(qū)的角尾鄉(xiāng)、邁陳鎮(zhèn)、西連鎮(zhèn)人民政府的保護(hù)職責(zé)（第四條）。
4、建立部門協(xié)同保護(hù)機(jī)制，明確了保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)、市和徐聞縣有關(guān)主管部門以及海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)和相互之間的配合協(xié)同職責(zé)（第五條）。
5、扶持漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，規(guī)定徐聞縣人民政府，市有關(guān)主管部門通過技能培訓(xùn)、社會保障、生態(tài)補(bǔ)償、推行參與式社區(qū)管理等途徑幫助保護(hù)區(qū)周邊居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式（第六條）。
6、建立保護(hù)區(qū)監(jiān)測信息共享機(jī)制，規(guī)定徐聞縣人民政府，市有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)加強(qiáng)保護(hù)區(qū)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、生態(tài)監(jiān)測和環(huán)境監(jiān)督性監(jiān)測，實(shí)行信息共享（第七條）。
7、建立支持環(huán)境公益訴訟制度，規(guī)定符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織依法提起環(huán)境公益訴訟的，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)依法給予支持（第八條）。
8、加強(qiáng)保護(hù)區(qū)管護(hù)設(shè)施的建設(shè)和保護(hù)，規(guī)定根據(jù)管護(hù)工作需要，在保護(hù)區(qū)設(shè)立界碑、界樁等有關(guān)管護(hù)設(shè)施，管護(hù)設(shè)施受法律保護(hù)（第九條）。
9、加強(qiáng)對核心區(qū)的保護(hù)，規(guī)定在核心區(qū)禁止任何人進(jìn)入和任何生產(chǎn)建設(shè)活動。因科學(xué)研究需要進(jìn)入核心區(qū)的，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行（第十條）。
10、加強(qiáng)對緩沖區(qū)的保護(hù)，規(guī)定在緩沖區(qū)禁止建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施和開展旅游、生產(chǎn)經(jīng)營活動，依法可以進(jìn)入緩沖區(qū)開展科學(xué)研究、教學(xué)實(shí)習(xí)、標(biāo)本采集活動的，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行（第十一條）。
11、加強(qiáng)對實(shí)驗(yàn)區(qū)的保護(hù)，規(guī)定在實(shí)驗(yàn)區(qū)禁止從事污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的海岸工程項(xiàng)目建設(shè)或者其他活動，依法可以進(jìn)入實(shí)驗(yàn)區(qū)開展參觀、旅游活動的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)編制的方案進(jìn)行，并服從保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理（第十二條）。
12、加強(qiáng)對珊瑚和珊瑚礁的特別保護(hù)，規(guī)定每年3月1日至5月31日的珊瑚蟲排卵繁殖期，在實(shí)驗(yàn)區(qū)禁止開展參觀、旅游活動；嚴(yán)格控制科學(xué)研究和教學(xué)實(shí)習(xí)活動（第十三條）。禁止采挖、破壞珊瑚或者珊瑚礁（第十四條）。
13、加強(qiáng)養(yǎng)殖管控，規(guī)定禁止在保護(hù)區(qū)開展海水養(yǎng)殖活動。海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)保護(hù)區(qū)內(nèi)執(zhí)法檢查，依法查處非法養(yǎng)殖等違法行為（第十五條）。
14、明確保護(hù)區(qū)內(nèi)的禁止行為，規(guī)定禁止在保護(hù)區(qū)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙以及其他破壞珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的活動。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定（第十六條）。
15、加強(qiáng)對入海排污口的清理，規(guī)定禁止在保護(hù)區(qū)新建入海排污口等排污設(shè)施。原有的入海排污口等排污設(shè)施由徐聞縣人民政府依法責(zé)令其遷移或者關(guān)閉（第十七條）。
16、建立集中行政執(zhí)法制度，明確由海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)對保護(hù)區(qū)內(nèi)海域范圍內(nèi)發(fā)生的六類違法行為集中行政執(zhí)法（第十八條）
17、明確在保護(hù)區(qū)違法設(shè)置入海排污口由生態(tài)環(huán)境主管部門、海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)追究法律責(zé)任（第十九條）
三、《管理辦法》的意義
1、有利于進(jìn)一步明確保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍。保護(hù)區(qū)自建立以來，雖然進(jìn)行勘界立標(biāo)，但是數(shù)量偏少，客觀上增加了監(jiān)管難度。以頒布《管理辦法》為契機(jī)，進(jìn)一步加強(qiáng)對保護(hù)區(qū)勘界，增加立標(biāo)數(shù)量，劃定更加明確的保護(hù)范圍，明確保護(hù)對象，有利于解決長期存在保護(hù)區(qū)邊界范圍清晰度不夠的問題。
2、全面加強(qiáng)對保護(hù)區(qū)的保護(hù)。首先，《管理辦法》第三條規(guī)定保護(hù)區(qū)實(shí)行保護(hù)優(yōu)先、規(guī)范利用、嚴(yán)格監(jiān)管的原則，將維護(hù)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的自然狀態(tài)和完整性作為立法的首要價(jià)值目標(biāo)。其次，《管理辦法》第九條至第十四條，按照核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)三個功能分區(qū)，從海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和海洋環(huán)境污染防治兩個方面，對保護(hù)區(qū)內(nèi)的人類活動進(jìn)行嚴(yán)格限制。
3、強(qiáng)化監(jiān)管，加強(qiáng)地方監(jiān)管部門執(zhí)法協(xié)同，提高保護(hù)區(qū)綜合監(jiān)管能力?！豆芾磙k法》在第四條明確規(guī)定市人民政府、徐聞縣人民政府和角尾鄉(xiāng)、邁陳鎮(zhèn)、西連鎮(zhèn)人民政府對保護(hù)區(qū)的保護(hù)職責(zé)的基礎(chǔ)上，第四條和第七條分別規(guī)定建立部門協(xié)同保護(hù)機(jī)制和監(jiān)測信息共享機(jī)制，進(jìn)一步明確了保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)和市、徐聞縣人民政府有關(guān)主管部門以及海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同配合職責(zé)，有利于提高對保護(hù)區(qū)的綜合監(jiān)管能力，提高保護(hù)水平。
4、禁止在保護(hù)區(qū)內(nèi)從事捕撈、海水養(yǎng)殖等活動，禁止在保護(hù)區(qū)設(shè)置入海排污口，有利于依法促進(jìn)居民摒棄靠海吃海的陳舊觀念，樹立海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識?！豆芾磙k法》第十五條禁止在保護(hù)區(qū)從事海水養(yǎng)殖，第十六條規(guī)定保護(hù)區(qū)內(nèi)包括捕撈在內(nèi)的十種禁止行為。第十七條規(guī)定要對保護(hù)區(qū)入海排污口進(jìn)行清理。這些禁止性規(guī)定為保護(hù)區(qū)內(nèi)的行為明確了法律界限，提供了行為指引，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)鼐用駱淞⒁婪ㄓ煤?、護(hù)海的意識。
5、統(tǒng)籌處理保護(hù)和民生的關(guān)系，為保護(hù)區(qū)的保護(hù)打下堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。根據(jù)法律規(guī)定，《管理辦法》禁止在保護(hù)區(qū)從事捕撈、海水養(yǎng)殖、畜禽養(yǎng)殖等，但是，保護(hù)區(qū)沿岸漁民長期從事漁業(yè)養(yǎng)殖作業(yè)，靠海吃海的思想觀念根深蒂固。為妥善處理這一矛盾關(guān)系，《管理辦法》規(guī)定徐聞縣人民政府和市有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)采取措施，通過技能培訓(xùn)、社會保障、生態(tài)補(bǔ)償、推行參與式社區(qū)管理等途徑幫助保護(hù)區(qū)周邊居民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式。
6、建立公眾參與機(jī)制，有利于在全社會形成保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的良好氛圍?！豆芾磙k法》第四條第二款規(guī)定，角尾鄉(xiāng)、邁陳鎮(zhèn)、西連鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵和支持保護(hù)區(qū)周邊的村民委員會、學(xué)校教育、引導(dǎo)居民、未成年人遵守有關(guān)保護(hù)區(qū)法律法規(guī)和管理制度；鼓勵和支持單位、個人開展保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)公益性活動。第八條規(guī)定，對造成保護(hù)區(qū)環(huán)境污染、生態(tài)破壞的行為，符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織依法提起環(huán)境公益訴訟的，有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)依法給予支持。
7、有利于全面加強(qiáng)徐聞珊瑚礁保護(hù)區(qū)的規(guī)范化建設(shè)。目前，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)人員編制少，裝備差，經(jīng)費(fèi)缺乏，基礎(chǔ)設(shè)施落后，管護(hù)能力不足，客觀上制約了保護(hù)區(qū)的發(fā)展。頒布《管理辦法》會促使政府加大對保護(hù)區(qū)的投入，增加人員編制，完善基礎(chǔ)設(shè)施，也會促使保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)范管理，提高管護(hù)水平，推動保護(hù)區(qū)的建設(shè)更加規(guī)范化。
8、實(shí)行集中行政執(zhí)法，有利于提高執(zhí)法效能和保護(hù)水平。根據(jù)廣東省有關(guān)海洋綜合執(zhí)法改革的有關(guān)規(guī)定，《管理辦法》第十八條規(guī)定，對在保護(hù)區(qū)海域范圍內(nèi)發(fā)生的違反《管理辦法》的六類行為，由海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行查處。由海洋綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法集中行使行政執(zhí)法職責(zé)減少了執(zhí)法層次和環(huán)節(jié)，對于破除執(zhí)法壁壘，提高執(zhí)法效能和保護(hù)水平具有積極意義。
